Dette Souveraine (II): un peu d’histoire de France

par François Velde

Dans un premier billet j’ai évoqué de façon générale la problématique de la dette souveraine. J’illustre mon propos avec l’exemple historique de la France.

La dette publique française remonte à François Ier, qui émit les premières rentes de l’État, se servant de l’intermédiaire de la municipalité de Paris (d’où leur nom de rentes sur l’Hôtel de Ville).  Les rentes étaient perpétuelles, c’est-à-dire que le paiement des intérêts continuait ad infinitum, le capital n’étant pas exigible et l’emprunteur conservant toujours la faculté de rembourser la somme empruntée à tout moment.(*)

La rente perpétuelle demeura longtemps le mode privilégié d’emprunt à long terme, mais les rentes de l’Hôtel de Ville subirent au cours du temps des retards dans les paiements des intérêts, notamment pendant les guerres de religion du XVIe siècle et la Guerre de Trente ans, et des réductions forcées d’intérêts ou de capital en 1661-65 et en 1713-15.  Toute la dette publique fut remboursée en 1719-20, mais sous forme d’actions de la Compagnie des Indes ou de papier-monnaie qui se déprécièrent rapidement, et la dette fut reconstituée, avec une forte diminution, en 1721-22.  Dès lors les rentes perpétuelles ne furent plus émises mais le fonds existant persista jusqu’à la Révolution, tandis que d’autres instruments financiers furent employés : dette à court terme, emprunts à terme de 10 à 20 ans, et rentes viagères.  Les accidents ne manquèrent pas non plus : une suspension de paiements en 1759, une réduction d’intérêts en 1770, et une autre suspension sur la dette à court terme en 1788.

On peut consulter sur Gallica un des derniers édits de création de rentes viagères de janvier 1782, un des derniers de l’Ancien régime, et qui est véritablement un prospectus.  Après un préambule (rédigé par le ministre des finances) qui expose les motifs, le dispositif en 18 articles, assez standard, donne les termes.  Il s’agit ici de rentes viagères : en échange d’un capital, l’investisseur perçoit un paiement bi-annuel qui dure aussi longtemps que la vie d’une ou deux personnes désignées par lui ; la rente est à fonds perdu, c’est-à-dire qu’il n’y a pas de remboursement du capital.  (Pour être précis, l’acquéreur reçoit une obligation au porteur à 5% remboursable en 4 ans mais  convertible en rente viagère ; un warrant, en quelque sorte.)  Le taux, eu égard aux tables de mortalité de l’époque, est très élevé : à 10% sur une tête de 0 à 50 ans, le rendement espéré varie de 7% à 9,2% selon l’âge.  L’article 1 assigne les revenus de certains impôts au paiement des intérêts, l’article 3 exempte ces rentes de tous impôts, l’article 4 précise le montant minimum (assez élevé, de l’ordre du revenu moyen annuel à l’époque).  La juridiction en cas de contestation est précisée à l’article 10.  L’article 17 précise que les rentes  acquises par les étrangers sont exemptes de saisie même en cas de guerre ; une garantie standard depuis 1674.

L’assignation d’impôts spécifiques au paiement des rentes est une clause présente dans tous les Édits de création de rente.  C’est la seule caution que le roi pouvait donner à ses créanciers.  Le domaine royal, selon un principe fondamental de la monarchie française, était inaliénable, ce qui excluait de donner en gage ou hypothèque les biens fonciers du roi (ce principe est toujours présent en droit français: le domaine public est inaliénable et insaisissable).  Dans la pratique, que se passait-il si les revenus de l’impôt en question étaient insuffisants ? Depuis 1637, on savait la réponse : il fallait prendre son mal en patience et attendre…

La Révolution commença par une crise financière : malgré les avertissements de Turgot qui avait hérité d’un équilibre financier précaire, la France se lança au secours des rebelles américains et n’en tira que la satisfaction de battre les Anglais (pour une fois) et une dette très lourde.  Les revenus ne couvrant pas le déficit primaire, la dette ne cessait de croître.  La France trouvait à emprunter, en grandes quantités, mais à des taux croissants.  Le gouvernement de Louis XVI rejeta l’option traditionnelle du défaut : la France payait ses emprunts deux à trois fois plus chers que l’Angleterre, prime de risque devenue intolérable.  Il était temps de changer de pratique et devenir bon payeur.

Mais même une monarchie absolue a ses limites.  L’emprunteur voulait payer, mais, dans le cadre politique existant, ne pouvait pas.  On chercha l’assemblée qui aurait l’autorité nécessaire pour consentir une augmentation d’impôts suffisante.  Las, l’ayant trouvée dans les États généraux, on s’aperçut qu’il faudrait céder du pouvoir politique en échange : le « grand marché » réalisé par l’Angleterre en 1688 s’avéra impossible dans la France de 1791.

La suite, politique, est connue.  On oublie souvent la suite financière.  Ayant mis les créanciers de l’État « sous la garde de l’honneur de la loyauté de la Nation française » le 17 juin 1789, ayant proscrit « l’infâme mot banqueroute » le 13 juillet, la Constituante décida de rembourser la dette publique en vendant les biens de l’Église, et pour ce faire émit l’assignat, une monnaie convertible non pas en espèces mais en terres.  Puis la guerre éclata en 1792, et l’assignat servit à combler le déficit.  Certes, la Révolution usa de l’inflation, mais pas pour rembourser la dette. Bien au contraire : les conventionnels, tandis qu’ils mettaient la Terreur à l’ordre du jour, protégèrent la dette publique en convertissant tous les emprunts existants en rente perpétuelle (création du Grand-Livre de la Dette Publique en 1793).  En cela, on respectait les constitutions (de 1791, Titre IV, article 2 ; de 1793, article 122).

L’assignat sauva la République en finançant la guerre, mais il disparut en 1796, tombé à moins d’un pour cent de sa valeur nominale.  La dette publique était toujours là, intacte.  La guerre n’en finissait pas, les impôts ne rentraient toujours pas.  En 1797, après un coup d’état jacobin, on procéda à un remboursement des deux-tiers de la dette en papier sans valeur.  La « Banqueroute des Deux-Tiers » fut le dernier défaut français.  (Le livre si célèbre de Reinhart et Rogoff, This time is different, p. 88, raconte à ce sujet des âneries…).

Napoléon n’emprunta pas : il disait ne pas aimer la bourse, autant dire qu’un dictateur trouve difficilement des prêteurs, et tant que les armées impériales triomphaient on se payait sur les vaincus.  C’est la Restauration qui marqua le tournant : pour payer les dettes de guerre et indemniser les émigrés on émit des rentes perpétuelles, avec succès.  La France était une monarchie constitutionnelle, et la charte de 1814 (comme celle de 1830 et la constitution de 1848) proclamait: « La dette publique est garantie. Toute espèce d’engagement pris par l’Etat avec ses créanciers est inviolable. »  Pendant tout le XIXe siècle, malgré quelques moments difficiles (1848, 1870) où l’on donna temporairement cours forcé aux billets de la Banque de France, la France tint ses engagements, et put emprunter, généralement en rente perpétuelle.

Pas de défaut « dur » non plus au XXe siècle : la France continua de payer sa dette, franc pour franc.  Mais qu’est-ce qu’un franc ? De 1803 à 1914, 290mg d’or (le franc dit « germinal »), soit sous forme de pièce d’or, soit sous forme de billet de la Banque de France convertible sur demande en pièces d’or.  En août 1914, le billet cessa d’être convertible, et ne le redevint  qu’en 1928, mais à 58mg.  La définition du franc a simplement changé.  Après la fin de l’étalon-or, le « soft default » continua, ainsi que l’illustre le passage des anciens aux nouveaux francs en 1960.  (Si l’on me passe un peu d’auto-citation, je renvoie à une illustration anecdotique de ce phénomène).

Au seuil du XXIe siècle, la France renonce à ce pouvoir : la dette est convertie en euros qui seul a cours légal, et la France ne peut plus user de l’inflation pour effacer ses dettes: c’est maintenant la BCE qui décide ce que vaut un euro.  Tant que l’euro dure, les méthodes du XXe siècle sont exclues.  Le futur ressemblera-t-il au XIXe siècle ou au XVIIIe siècle ?

La suite mardi…

(*)  Ce « call » (en termes d’option) était une exigence de l’Église dictée par un souci de préserver la liberté de l’emprunteur, et la forme des rentes émises par le roi ne faisait que suivre le modèle des rentes entre particuliers.

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3 réflexions au sujet de « Dette Souveraine (II): un peu d’histoire de France »

  1. Ping : Dette Souveraine (III): défaut à la française | Frogonomics

    1. F. Velde Auteur de l’article

      On ne peut pas avoir une institution qui gère le cours de l’euro et une autre le niveau des prix. C’est bien la BCE et elle seule qui définit et mène la politique monétaire.

      Répondre

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